如何做好旅游局长八讲（二）
去年以来，多次受国家旅游局及各地政府邀请，给全国各地旅游局长们讲授“政府旅游运营”的相关课程，很受欢迎。很多旅游局长索要讲义资料，一直没有时间整理成书。近日将多次讲课的内容进行整理，形成了《如何做好旅游局长八讲》这篇文章。现分讲发表，以飨读者。
第二讲 政府旅游运营的手段
一、城市经济运营手段分析
改革开发25年，中国的经济体制，已经发生了很大的变化，在打破集权结构后，地方政府逐步成为区域经济发展的主导力量。地方政府的权力，在财政、融资、税费优惠、土地出让、公共工程等等方面，形成了较大的推动运作能力。地方政府的职责，也全面的转向区域经济增长。
区域经济发展的模式，从与中央财政要留成，到转移支付大幅提升，是一条政府直接投资推动的线索；城市化进程加快后，土地运作的机制形成，把区域经济发展推上了“城市运营”的道路。区域经济运营，包括城市运营，已经成为政府执政的常规理念，其中，以城市运营（实际上应该叫“城市开发运营”）为核心，扩展到开发区运营等领域。
总结我国地方政府的区域经济运营模式，主要的推动手段大体上分为四方面：
财政来源于税费收入、政府借贷、上级专项资金和一般转移支付。
由于改革开发以来，地方财政逐年扩大，地方政府运用财政资金开展经济建设的条件发生了变化，拥有了多种促进经济的财政手段。
一是减免税费，包括后来的财政补偿（贴）；
二是直接投资，形成投资环境与条件；
三是资金扶持，给予一定的无偿或有偿支持；
四是剥离消化负债与人员，为企业减负。
一般的财政手段，表现为地方政府制定的招商引资优惠政策上。
公共工程，是对区域整体发展有益，而又无法实现直接盈利的建设项目。公共工程对于区域经济中的收益个体，完全是不平衡的。一些个体收益很大，一些个体则关系不大，这就为一部分企业创造了巨大的商机。
道路建设是最大的公共工程投资项目。特别是非收费性的城市公路，对于土地价值的提升，具备了特别重要的作用。城市公共配套设施，包括供水、供气、供热、排污、医院、学校、商业等等，是社区发展的核心要素。政府在城市扩展中的规划及配套工程建设速度，直接影响房地产商的投资收益率及回收时间。
对于旅游产业而言，旅游资源可进入性，是资源开发价值的最大影响元素。政府对旅游道路的投资，是社会投资商介入旅游项目的主要评价前提。
政府可以投资的公共工程范围很大，种类很多，实际上并不局限于纯公益性的项目，包括大量对于区域经济发展有利的低收益或长期收益项目，风险收益项目，都是政府愿意投资的目标。
公共工程，对于地方经济发展作用显著，是政府最乐意进行的建设。但选择什么项目进行投资，效果完全不同。因此，每一任政府，每换一次领导，总会有较大的项目调整。
土地运营是10年来政府最热衷的手法，是政府资金最好的增量来源。
土地一级市场利润丰厚，公共工程带动效应显著，形成了良性滚动结构，增长空间巨大。因此，新区开发，开发区开发，旧城改造等等，都形成了巨大的商业机会。
政府通过土地运营，形成城市面貌的巨大改变，是政绩的显性标志。城市化发展，带动经济增长，是最直接的方法，比搞工业快多了。
国有存量资产，是政府可以运营的一张重要的牌。随着国推民进战略的实施，国资推出竞争性领域，为政府运营经济提供了一个巨大的政策空间。
但是，企业国资退出后，良性运营的案例很多，其中，大多依托于土地价值，以资产增值和房地产开发获得成功的比例较大。宾馆、餐厅、景区民营化已经成为主流运营方式，社会投资介入后，效益明显改善。
国有资产运营的内容很多，不局限于企业资产，还包括资源开发，包括矿产资源（温泉等）、风景名胜资源、文物文化资源等等。
二、政府应该主导并实施旅游产业运营
我们认为，政府可以，也应该主导旅游产业的发展，旅游运营，已经成为区域经济运营的重要方面，市政府可以主导，并有效推进的重要产业。对于旅游目的地而言，必需由政府主导运营。
旅游，是游客出行构成的一种经济社会活动，不可能由一个单一景区来支撑，而是包括了吃住行游娱购六要素的综合结构。旅游地，不可能只有一两个景区，而需要有一批旅游产品，通过合理的游程配置，形成游线结构。
旅游是一种需要多家机构和多种职能配合的综合服务结构。对于区域而言，旅游产业是一个区域内旅游产品、旅游环境、旅游接待能力、旅游服务配套的总和。我们把这一特点，成为旅游的区域系统性。
作为区域旅游产业系统，其各个要素的关系，是互相配合的，必需遵循科学的规律。各个环节相互衔接，互相影响，任何一个方面的缺失或障碍，都会影响游客的流量和旅游的质量。
基于这一特点，区域旅游系统，必需经过规划，按照科学的要素配置，进行开发。各要素之间的关系，仅仅由市场这只看不见的手来调节，就会出现难以协调的问题，出现不平衡发展，出现由于布局错误而出生的重大投资失误，甚至导致对旅游资源的破坏。
因此，政府编制区域旅游发展规划，是非常必要和重要的工作。规划要解决的核心问题，是旅游资源开发、旅游产品结构、要素配置、旅游整体布局、旅游交通、区域市场定位、跨区域合作、游线组织、总体营销、资源保护、人力资源开发等等长期性、全局性、系统配套性的问题。
政府的统筹职能，是指对旅游相关要素开发与管理中各个方面协调互动的工作。包括开发中旅游资源管理、旅游交通建设、土地使用、规划审批、交通组织、工商管理、区域合作、跨区域营销等等方面的沟通与协调。可以区分为政府间的协调、政府与企业的协调、企业及市场的协调三类。
旅游资源，直到现在仍然缺少法律的规定，因此，我们对于旅游资源概念的运用，是比较模糊和混杂的。
凡是具备观赏价值的自然风貌、历史文化景观、民俗活动、生活场景等等，都可以成为旅游资源。
旅游资源的主体，是风景名胜区、文物保护区、自然保护区、国家森林公园、国家地质公园等等，这些国家级或者省级的建制，其土地及相应的林产、风景旅游资源，基本上都是国有资产。从资源管理的角度上说，地方政府拥有对资源的经营运作管理权。
旅游景观资源、生态环境、历史文化古迹及文物等等，都是不可再生的资源，应该高度重视其保护问题。
由于开发与保护之间存在天然的冲突，如何在保护的基础上进行开发，必需进行专业的论证与规划，并在开发实施中，保证对资源的保护。
基于此，政府对资源进行管理，包括资源保护的监督与管理，资源开发的管理，资源开发及经营权的管理，都是非常核心的职责。
旅游开发，不仅仅是旅游区内的建设，必需具备可进入性，并且有区域的要素配套。这种旅游区之外的要素，往往会决定旅游区开发的成败。因此，我们称这一特性为旅游开发的外部性。即不是由旅游区内部开发决定的，不是由投资商自己决定的，对旅游区开发具有实质性影响的特性。
旅游开发的外部性，决定了旅游发展，不能由单一投资商独自解决。其中，可进入性、基础设施、配套规划等等，必须有政府的投资和规划引导，以及政府的协调推动。其中，公共工程是区域旅游发展中政府最重要的职能之一。
旅游，是游客的搬运过程。
其他商业消费，是将产品运输到消费市场，由游客购买消费。旅游则于此相反，是将顾客搬运到旅游地，在旅游地进行及时消费。
因此，游客的跨区域流动，是旅游过程的必然构成。
跨区域的游客流动，涉及到安全，交通安排，服务环节衔接，突发事件处理等等众多的问题。跨区域流动，需要跨区域的营销，需要跨区域的政府协调与合作。这就决定了政府必需对旅游市场进行监督管理，以保证市场秩序，保障游客安全。同时，区域游客流动，是以区域旅游接待能力、区域旅游形象为依托的。政府作为区域管理机构，是整体营销不可缺少的角色。
由以上四个方面的分析，我们可以总结出政府与旅游的关系：
地方政府是区域旅游发展的主导机构、整体运营机构和行业管理机构，必需且能够承担旅游产业发展的规划、系统协调、资源管理、资源保护、公共工程投资、市场管理、营销促进的多样职责。
加速发展旅游产业，地方政府和旅游主管机构，做了发展规划、总体规划等等。但是，绝大多数规划并不能达到政府希望的目的，所谓：“规划规划、墙上挂挂。”
这是旅游规划界的悲哀，是旅游咨询业界必需突破的问题。
我们认为，不是规划界不知道如何进行规划，也不是政府不该编制规划。问题的关键，是政府对成果的要求与规划院对成果的把握之间，出现了标的差异。换句话说，政府要的是能够开展实际运作的系统方案，规划院提交的是以20年为期限的目标构架。
在这个结构中，最重要的，是运营的理念――政府进行旅游产业及区域旅游目的地开发运营的理念。
根据我们三年来开展的策划规划实践，我们认为，政府最需要的，是策划与规划相结合，整合了定位、功能布局、项目设计、游线安排、要素配置、公共工程、招商引资、营销促销、目的地及产业管理、三年执行计划这十个方面内容，可以对旅游产业及旅游目的地实施战略经营的系统运作方案。
而要完成这样的策划加规划的项目，必需对市场细分研究、旅游项目策划设计、政府经营产业与经营城市的技巧、投资商投资理念、旅游促销技巧有非常深度的研究与丰富的经验，要求能够从政府运作的理念上进行策划，能够从社会投资人的角度去策划项目，并善于设计落实公共工程、招商引资与促销的具体运作方案。
我们称这样的策划，为《政府旅游产业及目的地运作策划》。
这样一种策划的前提，是旅游产业的两大特点――资源国有制与政府主导综合产业――决定的。这两大特点，就决定了政府必需整合运作，政府必需投入一定的资金，并主导和带动社会资金进行运作。
2005年5月，阆中市政府委托北京绿维创景规划设计院编制《阆中古城旅游开发商业策划》，是旅游目的地运作商业策划的一个典型。下面摘录合同书的部分内容：
《阆中古城旅游开发商业策划》合同书
委托方：阆中市人民政府（以下简称甲方）
受托方：北京绿维创景规划设计院（以下简称乙方）
一、工作基本要求
根据甲方加速推进古城旅游发展的需要，本次策划应该准确进行市场定位、深度挖掘历史文化、创造性的设计游憩方式、设计具备开发价值的独立项目、建构引进社会资金的结构及政府对旅游产业的管理运营模式。
三、乙方向甲方提交的成果
总报告：《阆中古城旅游开发商业策划报告》
包括以下内容：阆中古城的旅游发展的环境与现状评价、游客市场的深度调查研究、阆中古城的定位及独特性打造、阆中古城的游憩方式与游玩结构设计、阆中古城的投资项目设计、阆中古城的政府开发思路、招商战略及管理设计、阆中古城商业投资项目的开发分期与运营战略、政府与投资商的三年实施计划；图件包括：现状分布图、总体布局图、游线设计图、项目策划示意图；
分报告一：《阆中古城旅游投资开发项目策划报告》
包括以下内容：三个重点项目的全案策划，五个次重点招商项目的初步策划方案；
分报告二：《阆中古城旅游发展政府运作报告》
包括以下内容：阆中古城的总体开发思路、项目招商方案、古城公共设施及环境建设策划、旅游产业管理设计、整体形象策划、主要活动策划、政府促销策划、三年实施计划；
四、旅游产业运营步骤
一个地区的旅游产业，是一个有机的整体。要加快该地区的旅游产业发展，必需从更大的区域环境、旅游发展状况、旅游目的地分布、以及本区域能否成为旅游目的地等方面，进行系统的研究。
区域旅游运营，是地方政府发展旅游产业的总体理念。政府从全面启动与加快区域旅游经济发展的角度，需要找到实际的运作落地点，也就是我们平时说的抓手。换句话说，就是找到突破点。
区域旅游发展总体规划，是一种对旅游产业进行总体生产力布局的构架与战略。从一任政府运营旅游经济而言，一方面必需编制规划，或者遵循已有的发展规划，另一方面，应该作出3－5年的具体行动计划，落实进行运营的战略与步骤。
区域旅游发展的3－5年目标确定，是非常重要的前提。从一任政府领导政绩考核的角度讲，目标制定有六个要求：
第一、可以量化为具体指标；
第二、有实体项目支撑；
第三、有区域名片等形象价值；
第四、对GDP有较大贡献；
第五、对税收财政有较大贡献；
第六、对老百姓有明显的实惠；
区域旅游目标，需要落到具体的旅游产品结构上。比如，开发一个风景区，形成一个度假区，建立休闲区等等。作为目标体系，应该由五个方面构成：
第一、游客流量具体指标；
第二、横向比较目标指标；
第三、区域影响水平指标；
第四、纵向增长指标指标；
第五、产品建设目标指标；
旅游发展战略及运营计划的制定，是保证目标实现的前提。但是，这里的战略，是三年战略及三年计划，完全是操作性的内容。
由于区域旅游经济是一个互相衔接的有机整体，因此，必需按照有机系统的整体模式进行构架。对于三年能够实现的旅游经济而言，必需首先选择合适的项目及对应的市场目标。并以产品及市场为基础，配置完整的要素支撑，确定政府需要投入并解决的问题，确定社会资金及居民群众参与的程度与方式。
项目的选择，以资源基础及其可进入性为前提。市场目标，则需要考虑交通、时间、区位、竞争关系等等。
战略制定最重要的，是实现目标路径的选择。按照实现目标的路径，可以把战略区分为三种类型：
第一、政府投资主导型战略：以政府投入为基础，形成核心景区，建立旅游发展的吸引核；
第二、招商引资主导型战略：以资源出让为前提，招商引资为手段，筑巢引凤，推动旅游经济发展；
第三、营销主导型综合运营战略：政府以营销为首务，同时建设基础实施和投资环境，推动已有景区发展，形成良性发展格局。
区域旅游经济发展三年计划完成，最重要的是突破点的选择，以及对重点项目的实质性推动。
突破点可以有三类，一类是政府重点投资的景区建设；一类是政府重点建设的旅游道路，形成资源开发的全新条件，达到招商引资的目的；一类是重点突破的市场，通过政府的运营，实现核心市场的突破，带动整体运营的升级。
具体计划的实施，需要在运营管理、政府投资、招商引资、旅游营销四个方面互相配合，全面推进。
政府旅游产业运营管理，不同于旅游行业管理，必需由党政一把手挂帅，否则无法保证资金、政策的落实。
政府投资，一方面靠自有财政，更重要的，是通过各种渠道，申请各类扶持资金。其中，开发银行贷款、旅游国债、红色旅游资金、农业资金、生态建设资金、水利资金、旅游小城镇贷款等，是直接的扶持资金。
